出口管制的繁文縟節之爭：日美的許可手續負擔與減輕方法

大家好，我是株式會社TIMEWELL的濱本。

最近，我常從出口管制的承辦人員，以及大學、研究機關的行政人員那裡聽到類似的話：「我們知道管制對安全保障很重要，但手續太重，拖慢了業務，也拖慢了研究。」英語圈把這種不滿統稱為「red tape」，直譯是紅色的繩帶，用來形容官僚作業的繁瑣。中文裡大致相當於「繁文縟節」。

這篇文章要回答三個問題。繁文縟節之爭，是在主張廢除出口管制嗎？讀日本與美國的一手資料，負擔究竟累積在哪裡？還有，企業在現行制度的範圍內，能做些什麼來減輕負擔？

先說結論。就我讀到的資料而言，繁文縟節之爭的核心多半是「制度如何運作」，而不是「制度該不該存在」。兩國的抱怨，比起文件的份量，更集中在等待時間的長短與進度的不透明。日本透過概括許可的整備與2025年11月的修正，一直在簡化手續；企業這一側，也能靠鑑定的標準化與概括許可的活用，減輕自己的負擔。

先老實說一件事。我這次讀的政府文件與調查報告中，沒有一份出現「red tape」這個詞本身。它們用的是「遵循成本」「行政負擔」「合理化」「處理期間」「透明度」這些詞。本文把「繁文縟節」當作一副鏡片，用來把這些討論放在一起看。我不會責怪管制的一方，也不會責怪被管制的一方，只寫一手資料能支持的範圍。

先弄懂幾個詞，以及「繁文縟節」的意思

「繁文縟節」在行政學裡已被研究多年。一般用來指稱遵循它要花時間與費用，卻無助於該規則原本要達成的目的的手續。美國行政學者Barry Bozeman在1993年的論文中，把繁文縟節視為組織的病態現象，並區分「一開始就設計不良的規則」與「原本有用、後來變質的規則」¹。至於目的明確、但仍讓使用者負擔成本的手續，一般稱為「行政負擔」，與繁文縟節有所區別。

這個區分很重要，因為出口管制的手續目的非常明確，就是防止危險的貨品與技術流向不該去的地方。我讀到的資料裡，幾乎沒有人說「確認本身是多餘的」。真正的爭點是：這套做法的運作方式，是否與目的相稱。

可以想想機場的安檢。反對安檢本身的人不多。大家開始抱怨，是在隊伍長得離譜、沒人說明為什麼要脫鞋、不知道還要等多久，或是每個櫃台都要你出示同樣的文件的時候。出口管制的爭論，結構相當相似。

下表整理本文會用到的詞。

詞	意思	日常的比喻
繁文縟節（red tape）	要付出遵循成本，卻無助於規則目的的手續	沒有說明、也看不到等待時間的安檢隊伍
行政負擔	有目的、但仍讓使用者花時間與費用的手續	安檢本身
貨品鑑定（日本稱「該非判定」）	確認自家貨品或技術是否屬於管制清單	自己確認行李裡有沒有違禁品
個別許可	每筆交易都向政府取得許可	每次旅行都要辦一次簽證
概括許可	一定範圍的出口，一次取得許可	回數票或月票
出口人遵循基準（日本稱「輸出者等遵守基準」）	日本所有出口人都必須遵守的最低限度內部規則	有駕照的人都要遵守的交通規則
遵循成本	企業為遵守規則所花的時間與金錢	為了順利通過安檢而整理行李的功夫

日本的負擔累積在哪些環節

日本的出口管制是分階段進行的。要看出摩擦出現在哪裡，先看整體流程會比較清楚。

階段	做什麼	負擔容易累積的地方
貨品鑑定	把產品規格與法令基準逐項對照	需要專業知識，且經濟產業省不確認鑑定結果
交易審查	每筆交易都確認用途與交易對象	隨交易件數增加
許可申請	需要許可時，以電子方式申請	文件製作、補正、審查的等待時間
出貨與記錄	出貨時確認貨品，並保存文件	保存期間與所在管理的功夫

先看第一步，也就是貨品鑑定，行政機關自己的立場很明確。日本貿易振興機構（JETRO）製作的中小企業指南寫著「經濟產業省不進行貨品鑑定的確認」。申請手續的問題可以向審查課的窗口詢問，但鑑定本身由出口人自行負責。同一份指南也承認，許多中小企業受限於知識與經營資源，內部體制尚未建立。²因此可以讀出，政府自己也認知到，同樣的固定負擔，對規模越小的公司越沉重。

那麼負擔有多大？經濟產業省在導入管制之後會製作「事後評價書」，估算企業的遵循成本。2025年3月的事後評價書，針對履行國際合意的新出口管制，把取得許可的作業定為每件10小時（2人各5小時）。換算成人事成本，事前的估算約為每件29,500日圓，事後的估算約為26,600日圓。³

這些數字要小心解讀。它們只涵蓋取得許可的作業，貨品鑑定與維持內部體制所花的時間不在項目內。評價書本身也說明，事務負擔會因企業規模而異，又涉及各公司的機密資訊，難以量化。而且，日本基於安全保障的考量，不公布許可申請的件數。就這次調查而言，我沒有找到能從外部衡量負擔總量的公開統計。這也是繁文縟節之爭常倚賴實感、請願書與調查報告的原因之一。

台灣的情形也有類似的問題意識。台灣出口人申請戰略性高科技貨品的貨品鑑定時，同樣有等待天數與文件的課題，細節請見戰略性高科技貨品鑑定完整流程。

產業界在要求什麼

接著看企業這一側的聲音。由貿易商社等組成的一般社團法人日本貿易會，其安全保障貿易管理委員會每年都會向經濟產業省提出要求。我讀的是2025年7月7日的版本。⁴

第一項是電子申請一本化帶來的負擔。自2022年7月起，出口許可的申請只能以電子方式進行。把通關委託給報關業者、數年才出口一次清單管制貨品的公司，因為平常不用通關系統，所以沒有NACCS（日本進出口通關的電子系統）的帳號。為了一次申請，還得辦申請人登錄，之後又得持續維護變更申報，負擔比紙本時代更重。第二項是恢復面對面諮詢。事前諮詢現在以電子郵件為主，回覆大多只是指引法條，詳細的往返要到正式申請後才開始，導致文件更換、耗費時間。

第三項是審查狀況的可視化。申請後，申請人無法得知審查是否順利、是否停滯、還是在等自己回覆，所以要求建立可以一覽申請狀況的儀表板。第四項是系統畫面標示的必填欄位，與補正指示要求的內容不一致。此外，過去持續提出的要求還包括：清單管制貨品的永久所在管理要設定年限，以及許可申請所附的切結書要接受電子簽名。

我也讀了安全保障貿易情報中心（CISTEC）在2025年3月1日提交給經濟產業省的意見，內容針對管制品項的修正草案，要求修改可能有兩種讀法的條文用語，並請明確定義術語。其中最讓我在意的是這一點：如果日本的鑑定基準與美國EAR的尺度不一致，日本製造商要向美國供應商取得鑑定所需的資訊時，可能得耗費大量的人力與時間。⁵也就是說，負擔有一部分來自條文是否清楚，以及與他國規則是否接軌。

把這些要求放在一起看，幾乎找不到「放寬管制」這類內容。他們要的是等待時間的可預期性、入口更有彈性，以及畫面與條文更清楚。我認為日本繁文縟節之爭的實體就在這裡。不過這只是我讀團體請願書後的整理，並不代表所有企業的聲音，經濟產業省對各項要求如何處理，我也無法確認。

政府簡化了什麼

管制的一方也並非袖手旁觀。以下是我能確認的部分。

核心是概括許可。依照經濟產業省的《概括許可處理要領》（含2025年11月14日公布修正的最新版），概括許可共有6種。以一般概括許可為例，它針對出口至出口貿易管理令附表第3所列地區（即所謂的A組國家）的特定貨品，一次給予許可，有效期限不超過3年。申請時，必須登錄鑑定責任人與統括責任人，或是已取得內部規程與自主檢查表的受理票。要領中也寫了處理時間的目標：責任人已登錄、且沒有問題時，約1週以內發給許可證為目標。但同時註明，因為回覆詢問的時間也計入期間，所以不保證能在這段期間內發證。⁶

個別許可的情形呢？我得到的資訊是，經濟產業省的入門指引寫有「原則上自受理申請起90日以內」之意。但經濟產業省網站限制自動存取，我沒能讀到原文，所以這一點視為未確認。

2025年11月的修正，也走在減負的方向上。依經濟產業省的資料，這次修正於2025年11月14日公布，2026年2月14日施行（部分提前施行）。作為許可管制合理化的一環，為了「減輕申請人的出口管理負擔」，擴大了特別一般概括許可的適用範圍。特定概括許可方面，也把輸往簽有防衛裝備移轉協定國家的防衛裝備附屬品與零件列入對象，並放寬了部分貨品的個別許可實績要求。依政府安全保障能力強化支援（OSA）提供的勞務交易，以及儲存媒體損壞後重新提供相同程式的情形，則改為不需許可。⁷

在這裡補上我自己的看法。概括許可確實能減少個別申請的次數。但要取得，必須先登錄責任人，或取得內部規程與檢查表的受理票。這個設計是要你先承擔「建立內部管制」這項負擔，才能換掉另一項負擔。這算不算合理的對價，或是對小公司而言門檻太高，要看站在哪一邊。

制度的檢討仍在進行。2026年10月19日至11月18日，經濟產業省正針對《外匯令》與《出口貿易管理令》的修正草案公開徵求意見，內容包括管制品項的增減，以及在禁止核准前結算的規定中新增排除項目等。⁸詳細內容請見2026年10月公開徵求意見的修正重點說明。公開徵求意見，是企業把實務上的困擾傳達給制度制定者的少數正式管道之一。

在美國，爭論集中在等待時間

在美國，出口許可由商務部產業安全局（BIS）審查。EAR第750.4條規定了審查的時鐘：90日的期限，從BIS把申請登錄進電子系統的當天起算；登錄後9日內進行初步處理，轉送其他機關的案件，各機關須在30日內提出建議。不過，等待申請人回覆、事前實地查核、通知國會等期間，會從計算中扣除。⁹這是規則上的90日與企業實際感受的等待時間可能出現落差的原因之一。

來看實績。路透社2025年8月的報導指出，BIS在2023會計年度的平均處理時間為38日，37,943件申請中有2%被拒絕。¹⁰同一篇報導也轉述了一位美國官員的看法，認為2025年的積壓是30多年來最嚴重的。美中商業委員會（US-China Business Council）的會長則表示，有些整個產業領域，連許可會不會發、何時發都看不到跡象。

管制一方的說法也有紀錄。商務部發言人在同一篇報導中表示，BIS不會再對涉及重大國家安全疑慮的申請「蓋橡皮章」放行。這個立場認為，審查變慢是更嚴格把關的結果。

2026年出現了更有系統的調查。美國智庫CSIS在2026年4月21日發表報告，透過半導體與科技產業公會，在2026年1月至3月進行調查，有效回覆為31家。受訪者約三分之二來自半導體領域，94%是員工500人以上的大型企業。即便如此，仍可看出一些傾向：56%的受訪者表示平均審查時間超過180日，表示在法定期間內的為22%；78%表示過去12個月時間變長了；54%表示因為延遲而失去商機或合約；85%現在會把許可延遲預先放進業務計畫中。¹¹

解讀時必須謹慎。樣本小、資料為自行申報，報告本身也承認可能有選擇偏誤。作者們提醒，涉及中國的案件，審查可能較為複雜。受訪者感受到的時間，也未必與規則上90日的時鐘用同樣的方式計算。而且中小企業幾乎不在樣本內。關於美國中小企業的實際經驗，我同樣沒有找到近期的衡量數字。

國會也有動作。2026年4月17日，眾議員米克斯（民主黨）與伊薩（共和黨）提出法案，要求BIS在90日內做出判斷、強化報告義務，並由審計長對審查流程進行稽核。¹²同一天，眾議員阿莫（民主黨）與施雷夫（共和黨）提出法案，要把BIS的年度會議法制化，並要求就對產業界的說明工作向國會報告。他們的問題意識是，BIS取消了年度會議與研習講座，使沒有大型法遵部門的中小企業處於不利。¹³兩者都是跨黨派的提案，顯示這個關切不分黨派。

文件負擔也值得一看。BIS在聯邦公報中估算，填寫申請表格每次約需29.4分鐘，每年有72,744名填表人（2023年6月）。¹⁴這與日本的10小時衡量的對象不同，不能直接比較。不過，這也符合一個印象：美國的爭論，重點在等待，而不在填表。

安全保障與速度，真的是此消彼長嗎

把日美並排來看。

論點	日本	美國
負擔被談論的地方	電子申請的入口、諮詢管道、條文是否清楚	審查的等待時間、不透明、對產業界的輔導縮減
公開的數字	申請作業的估算；申請件數不公布	程序上的時鐘，以及平均處理時間
產業界主要要求	進度可視化、彈性諮詢、定義明確	遵守期限、資訊透明、人力與專業
政府與立法動向	擴大概括許可、新增例外、公開徵求意見	國會法案；BIS強調嚴格審查

在困難的案件上，嚴格審查與速度確實會互相拉扯。CSIS的報告本身也承認，涉及中國的審查可能很複雜。我也不認為存疑的案件應該快快放行。

讓我覺得有意思的是，雙方的要求有重疊之處。日本貿易會要求申請狀況的儀表板，CSIS則建議自動通知進度、說明延遲原因，並定期公布處理時間。讓申請人知道自己卡在哪裡，並不會放鬆審查本身。我認為，這是不損及安全保障就能做到的改善中，排在最前面的一項。當然，個別判斷的理由應該有不能公開的部分，可視化能做到什麼程度，由各國主管機關決定。

接著澄清三個常見的誤解。第一，「繁文縟節之爭就是主張廢除管制」。就我讀到的資料，重點是把管制運作得更好，我沒有找到要求廢除的主張。第二，「許可一定要等很久」。日本的一般概括許可，在一切齊備時有約1週的目標；BIS在2023會計年度的平均也是38日。第三，「取得概括許可後就不用再確認」。取得之後，每年提交檢查表，以及涉及軍事用途的申報等義務仍然持續。

從今天開始就能做的八個減負步驟

接下來是實務。每一項都限於現行規定的範圍之內。

1. 把自家的負擔變成數字。記錄過去一年的鑑定件數與所需時間、交易審查的件數，以及從申請到取得許可的天數。沒有公開統計，自家的數字就是改善的唯一依據。CSIS的調查中，已有85%把延遲放進了業務計畫。
2. 把貨品鑑定標準化。寫好步驟書，並訂出記錄格式，明確寫下「規格書的哪個數值，對照了法令的哪一條」。同一型號的鑑定，從台帳重複使用。製造商的鑑定資料可以參考，但仍由自己確認。
3. 把交易審查固定成一個格式。把用途與交易對象的確認項目放進檢查表，並管理既有客戶的資訊更新日。訣竅是：確認的實質內容不省略，只把記錄方式統一。
4. 試算概括許可划不划算。盤點每年的個別許可件數，確認貨品與目的地是否在範圍內，以及能否滿足取得條件。補充性管制（catch-all）不在對象之內。
5. 讓申請文件的零件可以重複使用。把技術資料、交易概要、切結書等做成範本。日本貿易會的要求提到切結書的電子簽名曾被拒絕的案例，所以事前請向窗口確認格式。
6. 依問題分開使用諮詢管道。申請手續的問題找經濟產業省的審查課窗口，鑑定本身則找CISTEC等的付費支援服務，各有分工。
7. 把等待時間排進計畫。個別許可的標準處理期間我未能確認，但因補正而停擺的時間，是最容易避免的損失。送件前由另一位同仁先檢查，就能減少文件的更換。
8. 把意見送出去。公開徵求意見與公會的請願，是把痛點傳達給制度制定者的正式管道。像CISTEC的意見那樣，具體寫出哪一條的哪個用語不清楚，比較容易被納入檢討。

這樣排下來，多數的減負其實歸結為一件不起眼的工作：把鑑定與交易審查的記錄整理好。我們的出口管制AI代理TRAFEED，是協助整理鑑定候選與依據的產品。最終的貨品鑑定，仍由貴公司的出口管制負責人判斷。若想進一步聊聊，歡迎透過諮詢頁面與我們聯絡。

我無法確認的事，與下一步

讓我坦白說出無法確認的部分。因為讀不到經濟產業省的網站，個別許可的標準處理期間仍屬未確認。日本貿易會的要求，經濟產業省如何回應，我也沒有確認到。BIS在2025年的平均處理時間，我沒有找到能站得住腳的一手數字，所以不寫。另外，日本依企業規模區分負擔的公開統計，我也沒有找到。

最後說說我自己的想法。繁文縟節之爭，一不小心就會變成「管制的一方是壞人」或「企業只會抱怨」的對立故事。讀完資料，我的感覺是，雙方其實朝著同一個方向：安全保障要守住，同時也想知道要等多久。

這個星期，不妨先做一張自家負擔的盤點表。把鑑定、交易審查、申請的件數與各自所需的天數排在一起，你就會看出繁文縟節可能藏在哪裡。如果想對制度本身表達意見，公開徵求意見的期間到2026年11月18日為止。

Footnotes

1. Bozeman, B. (1993). A Theory of Government "Red Tape". Journal of Public Administration Research and Theory, 3(3), 273-304 — 已對照出版社頁面的摘要。摘要可確認的是將繁文縟節視為組織病態的定位，以及「一開始即失能的規則」與「原本有用、後來變質的規則」兩種類型。全文需付費，未讀 — 2026年11月7日確認 ↩

2. 「安全保障貿易管理」速覽指南（中小企業用，載明經濟產業省不確認貨品鑑定，及諮詢窗口）（日文） — JETRO（日本貿易振興機構） — 2024年1月，2026年11月6日確認 ↩

3. 管制事後評價書（履行國際合意的新出口管制等）（日文） — 經濟產業省貿易經濟安全保障局，由總務省刊載 — 2025年3月，2026年11月6日確認 ↩

4. 2025年度安全保障貿易管理要望書（日文） — 一般社團法人日本貿易會 安全保障貿易管理委員會 — 2025年7月7日，2026年11月6日確認 ↩

5. 對《外匯令及出口貿易管理令修正政令案等（重要、新興品項等）》的意見（日文） — 安全保障貿易情報中心（CISTEC） — 2025年3月1日，2026年11月6日確認 ↩

6. 概括許可處理要領（最終修正 輸出注意事項2025第27號，2025年11月14日公布、2026年2月14日施行），一般概括許可的要件、有效期限與處理期間（日文） — 經濟產業省貿易經濟安全保障局 — 2026年11月6日確認 ↩

7. 出口貿易管理令等修正概要（2025年11月14日公布、2026年2月14日施行）（日文） — 經濟產業省貿易經濟安全保障局（CISTEC刊載的複本） — 2025年11月，2026年11月6日確認 ↩

8. 關於《外匯令及出口貿易管理令》部分修正政令案等的公開徵求意見（日文） — 經濟產業省貿易經濟安全保障局安全保障貿易管理課（e-Gov） — 2026年10月19日，意見徵求期間至11月18日，2026年11月6日確認 ↩

9. 15 CFR 750.4 Procedures for processing license applications — eCFR（美國聯邦法規彙編） — 現行條文，2026年11月6日確認 ↩

10. US government turmoil stalls thousands of export approvals — 路透社（The Daily Star 轉載） — 2025年8月3日，2026年11月6日確認 ↩

11. Delays and Uncertainty in the Export Licensing Process: Findings from a CSIS Survey of U.S. Technology Exporters — CSIS（戰略與國際研究中心），Kate Koren、Philip Luck — 2026年4月21日，2026年11月6日確認。該報告中未出現 "red tape" 一詞 ↩

12. House Foreign Affairs Ranking Member Meeks, Issa Introduce Bipartisan Bill — 米克斯眾議員辦公室 — 2026年4月17日，2026年11月6日確認。新聞稿引用CSIS調查時寫作「58%」，CSIS報告本文為56% ↩

13. Bipartisan Amo-Shreve Bill Restores Support for US Businesses Navigating Complex Export Rules — 阿莫眾議員辦公室 — 2026年4月17日，2026年11月6日確認 ↩

14. Agency Information Collection Activities（Simple Network Application Process and Multipurpose Application Form，OMB 0694-0088） — 美國商務部產業安全局，聯邦公報 Vol.88 No.112 — 2023年6月12日，2026年11月6日確認 ↩