大家好，我是株式會社TIMEWELL的濱本。
「中國製造2025」這個詞，近十年來不時出現在新聞中。美中對立時被提起，不知不覺又少有人談，最近在稀土出口管制的話題背後，又出現了「這是提高對中依賴的國家戰略」的說法。然而，把這份規劃的原文從頭讀到尾的人，即使在實務現場也很少。我自己在寫這篇文章之前，有些部分也是憑二手資訊的印象在談。
先講結論。中國製造2025是國務院2015年5月發布的製造業十年規劃，指定十個重點領域，並以2025年前後、2035年、建國一百週年三個階段，邁向製造強國。原文以數字列出的是研發投入比重、核心基礎零部件的自主保障率等，並沒有寫出「提高他國對中國的依賴」這個目標。不過，習近平在2020年的文章中提到過拉緊國際產業鏈對中國的依存關係；美國的研究機構也評估，中國目前的產業政策正在加深各國的依賴。這是三件不同的事。本文把原文中能確認的事實，與誰所做的評價，分開陳列。
讀完你會知道：中國製造2025的原文寫了什麼；十大領域與數值目標中，哪些數字能確認；名稱淡出之後政策怎麼走；「提高對中依賴的戰略」是誰在哪份文件中所說；以及日本企業可以做哪些準備。中國出口管制規定本身的內容，已在其他文章詳述，這裡只談與產業政策的關係。
先掌握的詞彙
先用一張表整理文中反覆出現的詞。
| 詞彙 | 意思 | 日常的比喻 |
|---|---|---|
| 國務院 | 中國的中央政府，相當於內閣 | 整間公司的經營會議 |
| 產業政策 | 政府為培育特定產業所訂的計畫與支援措施 | 鎮上決定把某條街打造成商店街 |
| 自主保障率 | 核心零部件與材料中，能由國內供給確保的比例 | 廚房中高湯與調味料可以自製的比例 |
| 五年規劃 | 中國每五年彙整一次的國家經濟社會基本規劃，2026年起進入第十五個 | 每五年訂一次的中期經營計畫 |
| 新質生產力 | 習近平於2023年提出的詞，指以科技創新為核心的新型生產力 | 不是擴充舊設備，而是重新設計廚房的建法 |
| 產業鏈、供應鏈 | 從原料到零件、成品、銷售的連結 | 從採購食材到上菜的整個流程 |
| 兩用品項 | 民用與軍用皆可使用的貨品與技術，屬出口管制對象 | 像刀具一樣，用途不只一種的工具 |
| 武器化 | 把供給或交易當作施壓的手段 | 供應商不是因為價格，而是為了談判而停止出貨 |
「依賴」在本文中有兩個方向。一是中國減少自己對他國的依賴，二是他國對中國的依賴增加。前者是自身的自立，後者是對他國的影響。同樣是「依賴」，方向不同，閱讀時請每次確認談的是哪一個。
2015年的原文寫了什麼
中國製造2025的正式名稱是「國務院關於印發《中國製造2025》的通知」，文號為國發〔2015〕28號。成文日為2015年5月8日，中國政府網公布日為5月19日。政府網的刊載頁面註明「本文有刪減」，也就是省略了部分內文1。先說明，我讀到的可能不是全文。
文件骨架由基本方針、三階段目標、十大重點領域與數值指標構成。基本方針列出創新驅動、質量為先、綠色發展、結構優化、人才為本五項；基本原則中有「市場主導、政府引導」與「自主發展、開放合作」。自主與開放同時寫在文中，這一點後面會用到。
三階段目標在原文中稱為「三步走」。第一步，力爭用十年時間邁入製造強國行列，2020年基本實現工業化。第二步，到2035年，製造業整體達到世界製造強國陣營中等水準。第三步，新中國成立一百年時，綜合實力進入世界製造強國前列1。請注意，原文並沒有出現「2049年」這個數字。建國一百週年從1949年算起是2049年，美國國會研究處（CRS）等的解說寫作2049年，但原文的用語是「建國一百年時」。
數值指標分別列出2020年與2025年。我確認到的如下。
| 指標 | 2020年 | 2025年 |
|---|---|---|
| 規模以上製造業研發經費占主營業務收入比重 | 1.26% | 1.68% |
| 每億元主營業務收入有效發明專利數 | 0.70件 | 1.10件 |
| 寬頻普及率 | 70% | 82% |
| 數位化研發設計工具普及率 | 72% | 84% |
| 關鍵工序數控化率 | 50% | 64% |
這些是衡量研發與數位化底盤的指標，並未點名特定的外國企業或外國產品。最接近「國產化」的數字，在專欄3的工業強基工程中：「到2020年，40%的核心基礎零部件、關鍵基礎材料實現自主保障；到2025年，70%實現自主保障」1。對象是基礎的零部件與材料，不是所有產品。原文還說明了目的：逐步緩解受制於人的局面。
這裡正是一般印象與原文容易落差之處。像「2025年半導體自給率70%」這樣的數字，我在原文本文中找不到。各領域在國內市場占多少比例的數值，據說寫在另外的技術路線圖中；CRS介紹，2025年到2030年間設有目標：農業機械與基礎材料90%以上，先進船舶、電動車、電池等為80%，工業機器人與先進醫療器材為70%2。我尚未直接讀到路線圖原文，所以這一點當作「依CRS的介紹」處理。
十大重點領域按原文順序如下，我也補上各自在日常中指的是什麼。
| 編號 | 原文的領域名稱 | 日常中的例子 |
|---|---|---|
| 1 | 新一代資訊技術產業 | 半導體、通訊設備、軟體 |
| 2 | 高檔數控工具機和機器人 | 切削金屬的機台、工廠的工業機器人 |
| 3 | 航空航天裝備 | 客機、人造衛星、火箭 |
| 4 | 海洋工程裝備及高技術船舶 | 海上鑽探設備、大型特殊船舶 |
| 5 | 先進軌道交通裝備 | 高速鐵路、捷運車輛 |
| 6 | 節能與新能源汽車 | 電動車、電池、燃料電池車 |
| 7 | 電力裝備 | 發電機、輸配電設備 |
| 8 | 農機裝備 | 曳引機、收割機 |
| 9 | 新材料 | 特殊金屬、輕而堅固的材料、電子材料 |
| 10 | 生物醫藥及高性能醫療器械 | 新藥、影像診斷設備 |
這十個領域，與日本企業平日往來的領域重疊甚多：製造設備、材料、電池、汽車零件、醫療器材。很難說只是別人的國家規劃。
名稱淡出之後，方向依然延續
接下來按時間順序看原文之後發生的事。這一節的記述多半不是中國官方文件，而是美國與歐洲機構的評估與報導。評估者各有立場，所以每次都註明是誰說的。
| 時間 | 事件 | 誰的記述 |
|---|---|---|
| 2015年5月 | 國務院公布中國製造2025 | 國務院原文1 |
| 2016至2017年 | 德國墨卡托中國研究中心（MERICS）、歐盟商會（中國）、美國商會陸續發布評估報告，指出國家主導的產業政策可能扭曲市場 | 後來報告的引述3 |
| 2018年 | 美國依貿易法301條，對自中國進口的大部分商品加徵關稅；CRS記載中國製造2025是美國政策的焦點 | CRS2 |
| 2018年12月 | 據報導，從地方政府的重點事項清單中被拿掉 | 財新4 |
| 2019年3月 | 據報導，35頁的政府工作報告沒有提到中國製造2025 | 《時代》雜誌4 |
| 2020年10月 | 習近平文章提到產業鏈自主可控，以及國際產業鏈對中國的依存關係 | 習近平原文5 |
| 2023年9月 | 習近平在黑龍江考察時提出「新質生產力」 | 中國社會科學網6 |
| 2025年5月 | 榮鼎集團（Rhodium Group）發表「中國製造2025成功了嗎」，評估多數目標接近達成，先進半導體等仍有差距 | 後來報告的引述3 |
| 2026年3月 | 全國人民代表大會通過第十五個五年規劃綱要 | 新華網7 |
從中可以看出，名稱消失與內容消失是兩回事。2019年的那件事，有「政府工作報告字數有限」的說法，也有「顧慮與美國的摩擦」的看法，原因並無定論，報導兩者並陳4。我能確認的，只到「名稱從報告中消失」這個事實。
現在取代舊名稱、常被提到的詞是新質生產力。中國官方媒體報導，習近平於2023年9月在黑龍江考察時提出，並於2024年1月的中央政治局集體學習中做了系統闡述6。第十五個五年規劃綱要中，第3篇的篇名是「加快高水平科技自立自強 引領發展新質生產力」，第2篇的序言寫有「加快建設製造強國、質量強國、航天強國、交通強國、網絡強國，保持製造業合理比重」7。建設製造強國這個目標，可以解讀為換了名稱而延續下來。
需要說明查證的限度：我用關鍵字在綱要全文中搜尋「中國製造2025」這個名稱，沒有找到，但我並未逐行讀完全文，所以不斷言它「完全沒有出現」。
此外，綱要第2篇第4章第2節「提升產業鏈自主可控水平」中，有「建立健全產業鏈供應鏈安全風險評估和應對機制」「持續增強稀土、稀有金屬、超硬材料等競爭優勢」等記述7。這句話與下一節的論點相連。
把「提高對中依賴的戰略」分成事實與評價
這次的委託中，提到「也有想提高對中依賴的國家戰略」這種看法。這個說法很強，所以不照單全收，而是分成三層來確認。
第一層是2015年的原文。原文的目標，是提高中國自身核心零部件與材料能由國內確保的比例，也就是「中國減少對他國的依賴」。至於提高他國對中國依賴的文字，就我讀過的範圍，沒有找到。CRS也將中國製造2025的核心，整理為提升在全球製造價值鏈中的位置，並減少在核心技術上對外國企業的依賴2。
第二層是習近平2020年的文章。題為〈國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題〉，根據2020年4月10日在中央財經委員會會議上的講話，刊登於《求是》雜誌。其中有大意如下的記述：產業鏈、供應鏈在關鍵時刻不能掉鏈子；重要產品和供應渠道，至少要有一個替代來源，形成必要的產業備份系統；而且在拉長長板的部分，要「拉緊國際產業鏈對我國的依存關係，形成對外方人為斷供的強有力反制和威懾能力」5。
同一篇文章中也並列著「堅決反對把產業鏈、供應鏈政治化、武器化」的記述5。這一點很重要。最高領導人的正式文章中，確實寫有把他人的依賴當作威懾的意思，這是事實；同一篇文章也反對武器化，同樣是事實。說「中國打算把依賴武器化」，或相反說「官方不存在這種想法」，都不符合原文。依我的解讀，這是「防範自己被斷供」與「讓對方不敢斷供」並行的防禦邏輯。不過，從被依賴的一方的角度看，等於站在依賴逐漸加深的位置。
第三層是第三方的評估。榮鼎集團2026年5月11日發表的報告（美國商會撰寫序文）指出，中國的產業政策已擴及上游原料、設備與先進技術的「所有環節」，各國對中國供應鏈的依賴正在加深。數字上，中國占全球出口50%以上的品項數，從2021年到2024年由192項增加到315項。報告也評估，北京在重要礦物等方面加強管理，並運用政策工具抑制各國分散風險的行動3。
也要確認評估者的立場。這份報告出自美國民間智庫，序文由美國的經濟團體撰寫。分析的數字取自公開統計，但「北京有意運用工具妨礙各國分散」這一部分，是報告的評估，並非中國政府承認的事實。歐盟商會（中國）2017年的報告同樣警告國家主導措施可能扭曲市場，但我無法取得原件，只能透過榮鼎報告中的引述來確認3。
整理成下表。
| 層 | 誰 | 在哪份文件 | 所說內容 | 性質 |
|---|---|---|---|---|
| 1 | 國務院 | 國發〔2015〕28號 | 提高核心零部件與材料的自主保障率 | 官方目標 |
| 2 | 習近平 | 《求是》文章（2020年） | 拉緊國際產業鏈對中國的依存關係，形成反制與威懾能力；同時反對武器化 | 最高領導人的正式文章 |
| 3 | 榮鼎集團 | 報告（2026年5月） | 依賴正在加深，且有抑制分散的政策工具 | 第三方評估 |
| 3 | 美國國會研究處 | In Focus（2026年6月更新） | 減少對外國企業的依賴，目標在供應鏈各環節居於領先 | 國會研究機構的分析 |
寫下我的看法。「提高對中依賴的國家戰略」這句話在實務上很方便，但我認為使用時要小心，因為正式的規劃書中並沒有寫出「提高依賴」的目標。另一方面，各國採購結果集中在中國，中國出口管制的調整直接衝擊各國，這種結構是統計上可以確認的現實。比起斷定戰略意圖，更該看結構並做準備，我認為這才是實務工作者較穩當的態度。
關於中國出口管制法的整體架構，我們在另一篇文章中系統整理過（日文）：〈中國出口管制法與兩用品項出口管制條例的體系圖〉。
與出口管制的關聯
產業政策與出口管制是不同的制度，但作用在同一條產業鏈上。產業政策培育中國國內的供給能力；出口管制則規範培育出來的品項向國外出口時的規則。兩套制度即使各自獨立，在品項層面仍會相連。
中國出口管制法於2020年10月17日由全國人民代表大會常務委員會通過，同年12月1日施行。第1條將維護國家安全和利益、履行防擴散等國際義務、加強和規範出口管制，列為立法目的8。正式目的是安全與防擴散，而不是產業政策。這一點我要寫得精確。
不過，實務上的影響，會與產業政策的成果重疊。以鎵為例，依美國地質調查局（USGS）的統計，中國約占初級低純度鎵全球產量的99%。這類品項的出口管制運作一有變動，他國的採購就會直接受影響9。第十五個五年規劃綱要寫有「持續增強稀土、稀有金屬、超硬材料等競爭優勢」，也可以放在這個脈絡下閱讀7。但規劃文字與出口管制的實際運作，走的是不同的文件。就我所確認的範圍，無法將綱要解讀為指示了任何具體的出口管制措施。
各品項的管制內容，已整理在先前的文章中。關於鎵與鍺為何難以「去中國化」，請見鎵的替代採購現況。稀土各元素的管制、暫停中的措施與期限，則在〈中國稀土出口管制地圖〉（日文）中說明。本文的定位，是說明這些管制處於什麼樣的政策脈絡之上。
在此就中立性補充一句。培育產業也好，管制出口也好，都是各國基於自身情況推行的政策。日本也有經濟安全保障推進法，以及確保特定重要物資穩定供給的制度。本文不是評斷中國政府政策好壞的文章，而是依原文，協助企業掌握自家採購與進出口可能發生什麼事的整理。
對日本企業的影響與因應
影響大小，依公司的事業而有很大差異。以下的例子不是真實存在的特定企業，而是為了說明想法所設的假設例。
假設某零件廠商，向中國的材料貿易商採購電動車馬達用的磁鐵。這家公司要留意的，不只是磁鐵的採購對象。磁鐵原料稀土在更上游的哪裡精煉，那個上游工序是否屬於中國出口管制的對象品項，也都要看。是否看得到第二層、第三層的供應來源，決定了規定改變時的應對速度。
因應的進行順序，整理如下。
第一步是盤點物料清單。針對構成自家產品的材料與零件，標出供應來源只有一家、集中在特定國家、難以找到替代採購來源的項目。全部都做有難度，所以從「斷了事業就停擺」的項目開始。
接著，往直接供應商之外看。許多公司掌握到第一層供應商，卻看不到那之後的原料與加工在哪裡。看不見第二層、第三層，在規定或災害發生時，就無法說明自己受影響的範圍。
第三，讓替代採購與庫存的方針能夠說明。增加採購來源、囤積庫存、改設計換用其他材料，每一項都要花錢。正因如此，需要能向內部與客戶說明為什麼是這個水準。
第四，出口管制面的確認。建立定期確認中國規定變動如何影響自家交易對象與品項的流程。公告編號與日期、對象品項、有無域外適用，都以紀錄而不是承辦人的記憶保存。至於如何解讀中國針對日本業者的措施，我們整理在〈中國對日出口管制清單的運作〉（日文）中。
最後，與國內法制銜接。經濟安全保障推進法的四大支柱，以及攸關供應鏈的特定重要物資機制，我們在〈經濟安全保障推進法解說〉（日文）中以入門者的角度整理。先知道自己是屬於可獲支援的一方，還是被要求報告的一方，有助於決定採購檢討的優先順序。
有一點想強調。目標不必訂為「不使用中國零件」。對許多日本企業而言，中國是大市場，也是重要的採購來源。目標是掌握依賴的內容，並在停擺時有替代手段。不是切斷，而是讓它看得見。我認為這是因應的起點。
常見誤解與接下來要確認的事
最後整理實務現場常聽到的誤解。
第一個誤解是「中國製造2025到2025年就結束了」。規劃的期間是到2025年，但原文的三階段目標延伸到2035年與建國一百週年。即使提及名稱的次數減少，建設製造強國的方針，可解讀為已承接到第十五個五年規劃綱要中7。
第二個是「原文中寫了很多國產化率的細部數字」這種想像。我在本文中確認到、接近國產化的數字，是核心基礎零部件與關鍵基礎材料的自主保障率：40%（2020年）與70%（2025年）1。各領域的市場占有率目標據說寫在另外的路線圖，我尚未讀到原文2。
第三個是「目標達成了，所以中國成功了」這種簡化的看法。榮鼎集團評估，多數目標已接近達成，但高性能半導體、先進航空器、生物醫藥等領域仍有技術差距3。CRS也指出，在先進邏輯晶片與航空航天領域，仍有依賴外國的部分2。成功與課題是同時存在的。
第四個是「產業政策與出口管制是同一件事」的誤解。依出口管制法，正式目的是安全與防擴散8。不過如前一節所寫，兩者在品項層面相連，並影響各國採購。
這次我無法確認的事項也寫在這裡：中國製造2025的「技術路線圖」原文、MERICS與歐盟商會（中國）報告的原件、美國貿易代表署2018年的301條調查報告，我都沒有直接讀到。此外，日本政府如何看待中國製造2025，這次也沒有取得相關資料。確認後，我會更新這篇文章。
最後給讀者一個建議。讀完這篇文章後，如果只想動手做一件事，請從自家的物料清單中，挑出三項「高度依賴中國、且難以找到替代」的材料。光是寫出三項，公司接下來該確認什麼就會變得具體。採購檢討聽起來是大工程，但第一步其實是小小的盤點。
如果在交易對象確認或出口管制體制建置上遇到困難，也歡迎參考出口管制AI代理TRAFEED的資料。最終的貨品鑑定由貴公司的出口管制負責人判斷；TRAFEED的設計，是為了減輕交易對象篩查與判斷紀錄留存的工作負擔。個別諮詢請由聯絡表單提出。
Footnotes
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中華人民共和國國務院，〈國務院關於印發《中國製造2025》的通知〉，國發〔2015〕28號（成文日2015年5月8日，中國政府網刊載日2015年5月19日）。刊載頁面註明「本文有刪減」。已確認基本方針、三步走、十大重點領域、專欄3的自主保障率（2020年40%、2025年70%）及指標表。確認日：2026年11月6日。https://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/19/content_9784.htm ↩ ↩2 ↩3 ↩4 ↩5
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Karen M. Sutter, Made in China 2025 and China's Industrial Policies, Congressional Research Service In Focus IF10964，2026年6月1日更新（美國國會研究機構的整理，並非中國政府的見解）。各領域的國內需求占比目標，是該文件對路線圖的介紹，路線圖原文未確認。確認日：2026年11月6日。https://www.everycrsreport.com/files/2026-06-01_IF10964_5212a2c3e736cf26cddacd12bbe525ef8e251171.pdf ↩ ↩2 ↩3 ↩4 ↩5
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Camille Boullenois, Malcolm Black, Alessia Caruso（Rhodium Group），China's Next-Generation Industrial Policy，2026年5月11日（附美國商會序文）。MERICS（2016年）、歐盟商會（中國）（2017年）、美國商會（2017年）報告的引述，2025年5月的評估，以及占全球出口50%以上的品項數由192項增至315項，均依該報告。屬第三方評估，並非中國政府見解。確認日：2026年11月6日。https://rhg.com/research/chinas-next-generation-industrial-policy/ ↩ ↩2 ↩3 ↩4 ↩5
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財新，〈Chart of the Day: 'Made in China 2025' Dropped From List of Local Government Priorities〉（2018年12月12日），https://www.caixinglobal.com/2018-12-12/charts-of-the-day-made-in-china-2025-dropped-from-list-of-local-government-priorities-101358524.html 。《時代》雜誌2019年3月6日的報導（記載35頁的政府工作報告未提及該規劃），https://time.com/5545587/china-npc-parliament-economy-li-keqiang 。兩者均為新聞報導。確認日：2026年11月6日。 ↩ ↩2 ↩3
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習近平，〈國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題〉（《求是》2020年第21期；2020年10月31日於共產黨員網刊載；根據2020年4月10日中央財經委員會第七次會議上的講話）。確認日：2026年11月6日。https://www.12371.cn/2020/10/31/ARTI1604128572880515.shtml ↩ ↩2 ↩3
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中國社會科學網，〈加快形成新質生產力 增強發展新動能〉（2023年12月），記載2023年9月在黑龍江的提出：https://cssn.cn/glx/glx_tpxw/202312/t20231220_5719784.shtml 。關於2024年1月的中央政治局集體學習，依解說文章的記述：https://www.12371.cn/2024/03/18/ARTI1710746163954458.shtml 。確認日：2026年11月6日。 ↩ ↩2
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新華網，〈國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要〉全文（2026年3月13日刊載），https://www.news.cn/politics/20260313/085af5de5a4b4268aa7d87d90817df2f/c.html 。全國人民代表大會批准決議的日期為2026年3月12日：https://www.news.cn/20260313/f2c5c2043ca34805835e1384958782da/c.html 。已確認第2篇序言、第2篇第4章第2節、第3篇篇名及第3章目標。在搜尋的範圍內，未找到「中國製造2025」這個名稱。確認日：2026年11月6日。 ↩ ↩2 ↩3 ↩4 ↩5
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《中華人民共和國出口管制法》（2020年10月17日由第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過，2020年12月1日施行）。第1條的立法目的，依《人民日報》刊載的全文。確認日：2026年11月6日。https://paper.people.com.cn/rmrbwap/html/2020-10/29/nw.D110000renmrb_20201029_1-14.htm ↩ ↩2
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U.S. Geological Survey, Mineral Commodity Summaries 2026: Gallium。確認日：2026年11月6日。https://pubs.usgs.gov/periodicals/mcs2026/mcs2026-gallium.pdf ↩
