讀懂日本防衛白皮書2026 第1篇｜卷首特集、安保三文件與防衛預算的基本

大家好，我是株式會社TIMEWELL的濱本。打開日本防衛省的「防衛白皮書」，面對厚達900頁的篇幅，不知該從哪裡讀起，我想不少人有同樣的經驗。

這個系列把令和8年版（2026年）的防衛白皮書分成5篇，為初學者逐篇解說。這一篇是第1篇，也是整個系列的入口。

先說結論。這一篇可以讓你弄清楚四件事。第一，白皮書開頭的卷首特集，把強化防衛力說成「與生活和經濟相連的事」。第二，揭示國家安全保障方針的「三文件」，彼此是什麼關係。第三，2026年度的防衛相關經費是8兆8,093億日圓（歲出基礎），用在哪些地方。第四，自衛隊在什麼情況下、依據什麼出動。

先講好閱讀的規則。白皮書是政府的官方文件，所以本文會明確寫出主詞，例如「白皮書指出」。加入筆者看法時，會標示為「筆者的看法」。憲法解釋、防衛預算規模等意見分歧的議題，只說明白皮書的記述與政府的立場，不評斷孰是孰非。

出處在註腳中以「印刷頁碼」標示。PDF的頁序比印刷頁碼大10（印刷的第1頁是PDF的第11頁）。白皮書的PDF由防衛省公開¹。

先掌握的詞彙

專有名詞很多，先用表格整理。生活化的比喻是筆者加的。

詞彙	意思	生活化的比喻
三文件	國家安全保障戰略、國家防衛戰略、防衛力整備計畫的合稱	公司的經營戰略、事業戰略、中期計畫
專守防衛	受到武力攻擊後才初次動用防衛力的防衛姿態	不先出手，只在需要守護時行動
嚇阻	讓對方覺得「還是不要做比較好」，進而打消念頭	看到監視器，小偷就不進來了
歲出基礎	該年度實際支付的金額	今年銀行扣款的總額
契約基礎	該年度簽訂的契約總額	今年簽下的貸款契約總額
後年度負擔	已簽約、要在明年度以後支付的部分	分期付款的剩餘期數
文人統制	政治（由選舉產生者）優先於軍事的機制	方向盤握在車主手上，而不是司機手上
聯合運用	把陸、海、空自衛隊當成一體來運用	由一位負責人統管三個部門
防衛出動	為了保衛日本，命令自衛隊出動	消防出勤中最重的一種

解讀卷首特集「通往未來的安全保障」

卷首特集是進入正文之前的約35頁。圖片和照片多、文字短，是為了讓人容易進入白皮書而編排的。

特集的目的

白皮書開頭就指出，日本的安全保障環境十分嚴峻，重要的是建立一種態勢，讓考慮入侵日本的對手覺得「還是不要入侵比較好」。因此，防衛省與自衛隊正在推動防衛力的進一步強化與轉型。特集的架構是要傳達，這些作為對我們的生活與經濟也會帶來好的影響²。

接下來的頁面列出少子化、物價上漲、緊張的國際情勢、地方衰退等課題，說明政府正在多個領域投資，朝成長邁進，而投資防衛領域也會連結到經濟成長³。白皮書一開始，就把防衛與生活、經濟連在一起。

新的戰法與日本周邊的環境

第一個標題是「新戰法的登場」。白皮書介紹，烏克蘭戰事中大量使用便宜又多樣的無人機，也有把飛彈與便宜的誘餌無人機搭配、讓對方難以因應的攻擊，還有散布假訊息擾亂對手的戰法，並整理出：如今的戰爭中，技術與資訊的運用具有更大的分量⁴。白皮書也舉了變化很快的例子：對無人機施放干擾電波使其無法飛行的攻擊一旦普及，就出現了以光纖纜線連接操控、不受電波影響的無人機。烏克蘭戰事已持續4年以上，平時就確保裝備與物資，並具備萬一時能增產的能力，在今後的國防中更顯重要，這是白皮書的看法⁵。

下一個標題是日本周邊的安全保障環境。白皮書指出，有些行動是以獲取領土等為目的，以違反國際社會規則的方式動用軍事力量，單方面改變現狀。針對印太地區，白皮書以自己的評估說明，中國與北韓正在提升軍事力量，且各自與俄羅斯深化合作⁶。各地區的詳細記述，在第2篇與第3篇再讀。

為了保衛日本要做什麼

特集的核心，是說明為什麼需要強化防衛力。白皮書指出，應該注意到像俄羅斯這樣擁有高度軍事力的國家，在某個時點產生了侵略他國的意圖。要從外部正確掌握一個國家的想法與行動並不容易，所以重要的是，不只看對方的意圖，也要以對方持有的能力為前提，備妥因應所需的防衛力⁷。

白皮書接著說，強化防衛力，是藉由具備充分的防衛力來防範侵略於未然，守護國民生活所仰賴的和平與獨立。經濟要成長，和平與獨立也不可或缺，強化防衛力也有助於整備在穩定環境中持續經濟成長的基礎，這是白皮書的主張⁷。這是對白皮書立場的說明，本文不做評價。

特集列出的具體作為整理如下。

特集標題	白皮書的說明
運用無人機的防衛方式（SHIELD）	搭配能從對方攻擊範圍之外發射的飛彈，在陸、海、空各領域疊加運用大量無人機，在降低自衛隊員損害的同時加以因應
確保「決策優勢」	以AI等處理大量資料，讓指揮官比對手更快、更準確地判斷
全國一體的合作	製造自衛隊裝備的企業可能遭到網路攻擊，因此所有企業與組織都需要提升資安
與盟國、理念相近國家合作	如今任何國家都難以單靠一國守住和平，為維護以法治為基礎的秩序而強化合作
確保持續因應的能力	維持並強化平時的生產能力，並備妥必要時能擴大的體制。投資軍商兩用技術，也有助於日本企業的競爭力
確保技術優勢	與大學、國立研究開發法人、新創企業合作，並建立讓新創能與政府迅速簽約的機制

特集也談到自衛官、事務官、技官、教官等自衛隊員的待遇改善與人才確保⁸。SHIELD在白皮書的說明中是「Synchronized, Hybrid, Integrated and Enhanced Littoral Defense」的縮寫，白皮書以編號1到10的圖，介紹陸、海、空的小型無人機，以及水面、水下的無人載具⁸。

補充一點筆者的看法。對出口管制與經濟安全的承辦人來說，最相關的是「全國一體的合作」與「軍商兩用」。持有軍商兩用技術或零件的企業，可能透過客戶成為防衛供應鏈的一部分。這個議題在第3篇與第5篇還會出現。

到這裡的重點

卷首特集先呈現世界的新戰法與日本周邊的環境，再說明強化防衛力是為了防範侵略、守護和平與獨立，並成為經濟成長的基礎。

安全保障與防衛的基本想法

從這裡開始是第Ⅱ部，處理日本安全保障與防衛的「方針與機制」，第一章說明日本以什麼想法進行防衛。

首先優先的是外交

白皮書指出，要守護國民的生命與生活，首先該優先的是積極展開外交。以日美同盟為基軸，推動與理念相近國家的合作及多邊合作，是不可或缺的。同時，外交需要有作為後盾的防衛力，因此一面推動朝向「自由開放的印太」的外交，一面大幅強化防衛力，包括擁有反擊能力，這是白皮書的整理⁹。

政府如何看待憲法與自衛權

這是意見分歧的議題。這裡只整理白皮書所述的政府見解，不評斷是非。

依白皮書所述，日本國憲法第9條設有放棄戰爭、不保持戰力、不承認交戰權的規定。政府認為，日本既然是獨立國家，這項規定並不否定主權國家固有的自衛權，保持自衛所需最小限度的實力在憲法上是被允許的。在這樣的想法下，日本在憲法之下，以專守防衛為基本方針，保持作為實力組織的自衛隊，這是白皮書的說明¹⁰。

政府見解的主要論點如下¹¹。

論點	白皮書所述的政府見解
可保持的自衛力	限於自衛所需最小限度。具體界線有隨國際情勢與軍事技術水準而變動的相對面，由國會透過每年度預算等審議來判斷
不得擁有的武器	性能上專用於對對方國土造成毀滅性破壞的所謂攻擊性武器，無論何種情況皆不被允許。舉例有洲際彈道飛彈、遠程戰略轟炸機、攻擊型航空母艦
地理範圍	為自衛而行使實力的範圍，不一定限於領土、領海、領空。以行使武力為目的把武裝部隊派到他國的所謂海外派兵，一般而言不被允許
交戰權	不是指交戰的權利，而是交戰國在國際法上所擁有各種權利的總稱。行使自衛權時動用最小限度的實力是被允許的，但占領對方領土等則不被允許

自衛措施中可行使武力的條件，是2014年7月1日內閣決議所示的「行使武力的三要件」。第一，日本遭受武力攻擊，或與日本關係密切的他國遭受武力攻擊，並因此使日本的存立受到威脅，國民的生命、自由與追求幸福的權利有被根本推翻的明確危險。第二，為排除這種情況、確保日本存立並保護國民，沒有其他適當手段。第三，實力的行使以必要最小限度為限。三項都符合時才可行使¹¹。

五項基本政策

白皮書指出，日本至今在憲法之下，遵循以下方針：貫徹專守防衛、不成為對他國構成威脅的軍事大國、堅持日美安保體制、確保文人統制，以及把無核三原則作為政策方針加以堅持¹²。

專守防衛被說明為符合憲法精神的被動防衛戰略姿態：受到武力攻擊後才初次動用防衛力，其方式也限於自衛所需的最小限度，所保持的防衛力也限於必要最小限度。無核三原則是不擁有、不製造、不引進核武¹²。

關於文人統制，白皮書舉出：國會以法律與預算的形式議決自衛官的員額與主要組織，並承認防衛出動等；內閣總理大臣與國務大臣在憲法上必須是文人；內閣總理大臣擁有對自衛隊的最高指揮監督權。白皮書也補充，即使制度已完備，要讓它確實發揮作用，仍需要國民對防衛有深切的關心¹³。

到這裡的重點

白皮書把外交放在優先，說明防衛力需作為後盾，並陳述政府的立場：在憲法之下貫徹專守防衛，保持自衛所需最小限度的實力。行使武力限於符合三要件的情況。

「三文件」是什麼

這一篇的核心就是「三文件」。日本的安全保障方針不是一份文件，而是三份文件由上而下相連。以公司比喻，依序是經營戰略、事業戰略、中期計畫、年度預算。這個比喻是筆者加的。

三份文件的角色

依白皮書所述，三文件如下，三份都是2022年12月16日由國家安全保障會議與內閣決議的¹⁴。

文件	角色	期間等
國家安全保障戰略	日本安全保障的最上位政策文件。對外交與防衛，以及經濟安全、技術、情報等廣泛領域的政策給予指引	以大約10年為期
國家防衛戰略	揭示防衛目標，以及達成目標的方法與手段	以大約10年為期
防衛力整備計畫	載明防衛力的水準、大約10年後的自衛隊體制、5年的經費總額、主要裝備的整備數量	2023年度到2027年度的5年

國家安全保障戰略於2013年在日本首度制定，取代原本的「國防基本方針」。2022年制定了新的戰略，同年首度制定國家防衛戰略。國家防衛戰略取代了1976年以來制定過6次的「防衛計畫大綱」。防衛力整備計畫則取代過去的中期防衛力整備計畫，把防衛力的水準與5年經費總額合在一份計畫裡¹⁴。

三者的關係是：依國家安全保障戰略的指引制定國家防衛戰略，把它的目標具體化的是防衛力整備計畫，再根據具體化的事業編列年度預算¹⁵。

國家防衛戰略與防衛力整備計畫的內容

國家防衛戰略有三項防衛目標。一是創造不容許以力量單方面改變現狀的安全保障環境。二是與盟國、理念相近國家合作，嚇阻並因應這類改變現狀的行為與企圖，及早平息事態。三是萬一發生入侵日本的情況，日本負起主要責任因應，在獲得盟國等支援下加以阻止、排除。

達成這些目標的三項作法，是強化日本自身的防衛體制、透過日美同盟共同嚇阻與因應、與理念相近國家等合作。第4篇會逐項細讀。大幅強化防衛力時所重視的7項機能與能力，是反擊（stand-off）防衛能力、整合防空飛彈防衛能力、無人裝備防衛能力、跨領域作戰能力、指揮管制與情報相關機能、機動部署能力與國民保護，以及持續性與韌性¹⁶¹⁷。

白皮書對其中的「反擊能力」是這樣定義的：當日本遭受武力攻擊、且攻擊手段是彈道飛彈等時，依據行使武力的三要件，作為為阻止攻擊所不得已的必要最小限度自衛措施，能在對方領域內加以有效反擊的能力。白皮書並指出，這在憲法與國際法的範圍內，並未改變專守防衛的想法，只在符合三要件時才會行使，在武力攻擊尚未發生的階段就先行攻擊的先發制人攻擊是不被允許的¹⁸。是非評價，本文不做。

時程的目標也有寫明。自制定起5年後的2027年度之前，在發生入侵日本的情況時，強化防衛力，使日本能負起主要責任因應，並在獲得盟國等支援下加以阻止、排除。這段期間的最優先課題，是為了充分運用現有裝備，加速投資於提高可動數、確保彈藥與燃料，以及主要防衛設施的強韌化。此外，自制定起大約10年後，要進一步強化防衛力，使其能更早、在更遠處阻止並排除入侵¹⁹。

防衛力整備計畫是寫明「做什麼、花多少錢、何時完成」的文件。2023年度到2027年度這5年間防衛力整備的水準所需金額約為43兆日圓，伴隨各年度預算編列的防衛相關經費約為40.5兆日圓（2027年度約為8.9兆日圓），為實施計畫而新增事業的契約額（物件費）約為43兆5,000億日圓²⁰。在自衛隊體制方面，白皮書記載，2025年3月新設了常設的統合作戰司令部與自衛隊海上輸送群，2026年3月新設了情報作戰集團與水上艦隊，並預定在2026年度內把航空自衛隊改為航空宇宙自衛隊²¹。

三文件的修訂

第Ⅱ部第1章第4節談到三文件的修訂，說明的是白皮書發行時點的政府動向。

白皮書指出，與2022年制定時相比，安全保障環境在多個領域加速變化，並列出三個理由。第一，挑戰以法治為基礎的自由開放國際秩序的力道正在增強。第二，在印太地區，可見中國與北韓進一步增強軍力，以及中俄、俄朝合作的強化。第三，各國從烏克蘭戰事汲取教訓，正加緊準備包括大量運用無人裝備在內的新戰法，以及長期戰²²。

在這樣的認識下，白皮書指出，現行國家安全保障戰略所定的「占GDP比2%水準」，已在2025年度內合併當初預算與補充預算，提前完成措施。2025年度的合計約為11.0兆日圓，與戰略制定時（2022年度）的GDP相比約為2.0%。同時，政府內部正針對在2026年內修訂三文件進行研議²²。在體制上，防衛省於2025年10月在防衛大臣之下設置了「防衛力變革推進本部」。2026年4月，內閣官房設立了「從綜合國力思考安全保障的專家會議」，並在內閣總理大臣出席下召開首次會議²²。

白皮書也指出，需要從結合外交力、防衛力、經濟力、技術力、情報力與人才力的綜合國力角度，來研議安全保障。其中也包括海上保安能力、研究開發、公共基礎建設、網路安全、國際合作等，整理出跨政府的作為。經濟安全方面，請參閱我們從一手資料解讀專家會議討論經濟安全的文章。本系列不涉及白皮書發行之後的動向。

到這裡的重點

三文件依國家安全保障戰略、國家防衛戰略、防衛力整備計畫的順序，從方針逐步具體化為數字。白皮書指出，2022年制定之後環境的變化加快，政府內部正針對在2026年內修訂進行研議。

防衛相關經費是多少、用在哪裡

三文件的最後，連到年度預算。這一節為初學者拆解白皮書第Ⅱ部第2章第4節的數字。數字依白皮書原文。

2026年度的防衛相關經費

依白皮書所述，2026年度的防衛相關經費，以防衛力整備計畫對象經費計算，歲出基礎為8兆8,093億日圓，比前一年度增加3,345億日圓（3.9%）。契約基礎為8兆2,607億日圓，比前一年度減少1,725億日圓（2.0%）。白皮書指出，在物價上漲與日圓貶值之下，將徹底推動效率化與合理化，並持續以集中採購與長期契約提高裝備取得的效率²³。

用白皮書的表格並列2025年度與2026年度。單位是億日圓。

區分	2025年度	2026年度	較前一年度增減
歲出額	84,748	88,093	3,345（3.9%）
其中人事、伙食費	23,508	23,897	389（1.7%）
其中物件費	61,240	64,196	2,956（4.8%）
後年度負擔額	153,886	168,274	14,388（9.3%）

這些數字不含SACO相關經費，以及美軍重整相關經費中減輕地方負擔的部分。把它們算進去，歲出額的總額為2025年度8兆7,005億日圓、2026年度9兆353億日圓²³。走勢圖顯示，當初預算在「連續10年減少」之後，已是「連續14年增加」²⁴。

歲出基礎與契約基礎

這兩個詞常被混淆。防衛力整備中，有許多像艦艇、飛機這樣從簽約到交貨要花上好幾年的項目，因此簽約的年度與付款的年度會分開。簽約時就約定次年度以後的付款，原則上在5年以內。這筆約定的款項就是「後年度負擔」。

這很像用貸款買家電。今年「簽下的總金額」是契約基礎，今年「實際被扣的款項」是歲出基礎。被扣的款項裡，不只有今年簽約的部分，也包含過去簽約的付款。這種「依過去契約、今年要付的部分」，白皮書稱為「歲出化經費」²⁵。這個比喻是筆者加的。

依白皮書的圖，2026年度歲出的88,093億日圓，是人事、伙食費23,897億日圓、歲出化經費45,398億日圓，以及依當年契約於當年支付的一般物件費18,798億日圓。契約基礎的82,607億日圓，則是這筆一般物件費加上新增的後年度負擔63,808億日圓²⁵。

用在什麼地方

白皮書依用途做了分類。2026年度的明細如下²⁶。

用途	內容	金額	比例
人事、伙食費	隊員薪資、退職金、營內伙食	2兆3,897億日圓	27.1%
維持費等	教育訓練、艦艇與飛機的油料、裝備修理	2兆8,267億日圓	32.1%
裝備購置費	購買新裝備（戰車、護衛艦、戰鬥機等）	1兆7,081億日圓	19.4%
研究開發費	對先進技術的投資	7,758億日圓	8.8%
設施整備費	興建機庫、營舍等	2,670億日圓	3.0%
基地對策經費	對地方政府的支援	5,361億日圓	6.1%
其他		3,059億日圓	3.5%

白皮書指出，裝備購置費與研究開發費合計，延續過去3個年度，超過兩成。白皮書也說明，從歲出預算來看，人事、伙食費與歲出化經費這類具義務性質的經費，占整體的八成²⁵。筆者的看法是，看到新聞說「防衛費增加」時，如果分辨增加的部分是購買新裝備、支付過去契約的款項，還是人事費，會比較容易理解。

削減經費的作為與財源

白皮書指出，2026年度預算透過降低裝備等的價格、重新檢討成本效益低的專案，以及集中採購與長期契約等，預定縮減約3,734億日圓²⁷。

關於財源，白皮書說明，防衛力強化資金是依2023年的防衛財源確保法所設置；所需財源的約四分之三，由歲出改革、運用決算剩餘款、確保非稅收入等來支應，仍不足的約四分之一，則以稅制措施因應，並於2027年度確保1兆日圓以上²⁸。具體上，記載了從2026年4月起對法人稅課徵稅率4%的附加稅、對菸稅分階段調整，以及從2027年1月起對所得稅課徵稅率1%的防衛特別所得稅，同時把復興特別所得稅的稅率調降1個百分點、課稅期間延長到2047年²⁸。

與各國的比較

白皮書先聲明，國防費的國際比較有難度。理由是並沒有國際統一的定義、已公布的國防費明細不一定清楚，以及各國的預算制度不同。在此前提下，白皮書以OECD公布的購買力平價換算成美元，並附上占GDP比的表格²⁹。以下摘錄2025年度主要國家的數字。

國家	國防費（億美元）	占GDP比
日本	892	1.28%
美國	8,684	2.82%
中國	5,245	1.27%
俄羅斯	4,507	6.32%
南韓	755	2.30%
澳洲	421	2.01%
英國	893	1.97%
法國	892	2.01%
德國	1,225	1.93%

白皮書的註記指出，中國公布的國防費，被認為只是實際軍事支出的一部分，依美國國防部的分析，實際支出遠高於公布的金額。另外，北約公布的國防費可能包含退伍軍人年金等²⁹。閱讀這張表時，請以白皮書的聲明為前提：各國的換算與定義並不相同。

關於防衛費的國際比較，以及能在有事時增產的生產基礎，請參閱我們從日中國防支出比較等角度，解讀防衛省設備投資補助與修法檢討的文章。該文所依據的是白皮書以外的資料。

到這裡的重點

2026年度的防衛相關經費，歲出基礎為8兆8,093億日圓，契約基礎為8兆2,607億日圓。約八成是人事、伙食費與過去契約的付款這類義務性經費。白皮書指出，財源是把歲出改革等與稅制措施組合起來。

負責安全保障與防衛的組織

方針與預算決定後，還需要運作的組織。第Ⅱ部第3章說明這些組織。

國家安全保障會議

國家安全保障會議是設置在內閣、審議安全保障重要事項的機關。依白皮書所述，它是外交、防衛、經濟政策的指揮中樞，自2013年12月創設以來，到2026年3月底共召開369次，2022年的三文件也是經過這個會議審議後決定。作為幕僚單位，內閣官房設有國家安全保障局³⁰。

防衛省與自衛隊是同一個組織

白皮書從基本概念開始說明。防衛省與自衛隊指的是同一個組織。說「防衛省」，是指管理、營運陸海空自衛隊等的行政組織面向；說「自衛隊」，則是指以保衛日本等為任務、進行部隊行動的實力組織面向³¹。

截至2026年3月31日的職員等，白皮書列出自衛官247,154人（法令上的員額）、事務官等20,345人、書記官等882人（法令上的定員）。編制外則列出預備自衛官47,900人、即應預備自衛官7,981人、預備自衛官補4,621人。在輔佐防衛大臣的體制上，2026年度把防衛副大臣由1人增為2人。白皮書說明，從政策角度輔佐（內部部局），與從軍事專業角度輔佐（統合幕僚監部與各幕僚監部），像兩個車輪一樣取得平衡³²。

聯合運用與統合作戰司令部

自衛隊的運用以把陸海空當成一體的「聯合運用」為基本。負責聯合運用的統合幕僚監部，首長是統合幕僚長，防衛大臣的指揮透過統合幕僚長進行，大臣的命令由統合幕僚長執行³³。

2025年3月，在市谷設置了常設的「統合作戰司令部」，首長是統合作戰司令官。依白皮書所述，在那之前進行聯合作戰時，是臨時編組由陸海空兩個以上部隊組成的聯合任務部隊。這種體制下，很難因應狀況快速建立彈性的防衛態勢，也很難在平時就備妥跨領域作戰所需的態勢。新設之後，聯合作戰的指揮等可以從平時就一元化，與美軍在作戰上的協調也更緊密³⁴。可以想像成，過去每場比賽都臨時組成聯合隊，現在改為平時就以同一支隊伍練習、由同一人指揮。這個比喻是筆者加的。

白皮書也整理了與統合幕僚監部的關係：統合幕僚監部是在運用上輔佐大臣的「幕僚機關」，統合作戰司令部則是平時就一元指揮全國陸海空部隊的「部隊」，兩者分工明確，新設並不會改變統合幕僚監部的角色³⁵。

到這裡的重點

防衛省與自衛隊是同一組織的兩個面向。國家安全保障會議審議方針，防衛大臣之下並列政策面與軍事專業面的輔佐，2025年3月新設了統合作戰司令部。

自衛隊在什麼情況下、依據什麼出動

第Ⅱ部最後的第4章，是最貼近實務的部分。自衛隊的行動一定有法律依據。

自衛隊任務的分類

依自衛隊法第3條，自衛隊的任務分為「主要任務」與「從屬任務」³⁶。

區分	內容	例子
主要任務	為保衛日本而行的防衛出動，只有自衛隊才能擔負	防衛出動
從屬任務（第1項）	維持公共秩序	治安出動、海上警備行動、對彈道飛彈等的破壞措施、災害派遣、對領空侵犯的措施
從屬任務（第2項）	在不妨礙主要任務的範圍內，依其他法律實施	因應重要影響事態、國際和平合作活動

兩者合稱「本來任務」。此外，為活用自衛隊長年累積的技能與經驗，還有「附帶業務」，例如運送來訪的國賓、協助運動競賽等³⁶。

日本遭受攻擊時

保衛日本場合所依據的法律是事態因應法。白皮書說明，這部法律規範對以下事態的因應：武力攻擊事態（日本遭受外部的武力攻擊，或被認為已迫近發生的明確危險）、武力攻擊預測事態（尚未到該程度，但情勢緊迫，預期會有武力攻擊）、存立危機事態（與日本關係密切的他國遭受武力攻擊，威脅到日本的存立，國民的權利有被根本推翻的明確危險）³⁷。

程序如下。政府擬定因應基本方針案，諮詢國家安全保障會議並取得答覆，經內閣決議後，請求國會承認。若未獲承認，就盡速結束。認定為武力攻擊事態或存立危機事態時，還要載明沒有其他適當手段、認為有必要行使武力的理由。在此之後，內閣總理大臣認為有必要時，可命令自衛隊防衛出動，原則上需要國會事前承認。受命防衛出動的自衛隊，只有在符合前述三要件時才能行使武力³⁷。國民的避難與救援，另由國民保護法規範³⁸。

未達武力攻擊的情況

即使尚未達到武力攻擊的程度，也有自衛隊行動的架構。下表整理白皮書列出的主要項目³⁹。

行動	白皮書的說明
治安出動	認為僅靠一般警力無法維持治安時，由內閣總理大臣下令（原則上20日以內提交國會）。也有依都道府縣知事請求而出動的情況
通信防護措施（令和8年10月1日施行）	對一定的重要電腦，遭到日本境外者高度組織化、有計畫的網路攻擊，且自衛隊有特別必要因應時，由內閣總理大臣命令部隊，對用於攻擊的電腦採取存取與無害化措施。與警察共同處理
海上警備行動、海盜因應行動	為保護海上的人命與財產、維持治安、因應海盜行為，由防衛大臣經內閣總理大臣承認後下令
對彈道飛彈等的破壞措施	不被認定為武力攻擊時，由防衛大臣經內閣總理大臣承認後下令。若情勢急變、來不及取得承認，可在平時預先取得緊急因應要領的承認
災害派遣	依都道府縣知事等的請求派遣。以緊急性、公共性、非替代性三項要件判斷。特別緊急時，也可不待請求而主動派遣
對領空侵犯的措施	外國航空器進入領空時，採取引導、警告、使用武器等措施，使其降落或離開。這是作為警察權的行使
在外日本國民等的保護措施與輸送	依外務大臣的請託，在符合一定要件時，進行護衛、救出、輸送
保護美軍等部隊的武器等	保護與自衛隊合作、正在從事有助於日本防衛活動的美軍等部隊的武器等。僅容許極為被動且有限的必要最小限度使用武器

白皮書說明，災害派遣不只包含暴風、豪雨、地震、海嘯等自然災害，也包含火災、海難、航空器墜落、列車事故等。在海上或離島發生急病患者、海上保安廳或地方政府難以因應時，緊急患者空運也在這個架構下進行³⁹。

與國際社會的關係

第2項的從屬任務與國際社會有關。重要影響事態，是指放著不管就可能演變為對日本的直接武力攻擊的事態等，對日本的和平與安全有重要影響的事態。這時，可依重要影響事態安全確保法，進行後方支援活動、搜索救助活動、船舶檢查活動等。後方支援不提供武器，但可以提供彈藥，也可對準備出發的航空器進行加油與維修。同時也規定了避免與他國使用武力一體化的措施，例如不在實際發生戰鬥行為的現場活動⁴⁰。

白皮書說明，存立危機事態在概念上包含於重要影響事態之內，隨著事態演變，重要影響事態也可能符合存立危機事態的要件⁴⁰。

另外還有國際和平支援法，以聯合國決議為要件，可對為國際社會和平與安全而行動的外國軍隊等，進行協力支援活動⁴¹。參與聯合國維和行動（PKO），有「參與五原則」，即停火協議成立、接受國與衝突當事方同意、嚴守中立、原則不再滿足時可撤離，以及使用武器限於必要最小限度⁴²。對海外大規模災害派遣部隊進行救助與醫療的國際緊急援助活動，也是架構之一⁴³。

到這裡的重點

自衛隊的每一項行動都有法律依據，並規定由誰下令，以及是否需要國會或內閣總理大臣的承認。保衛日本的防衛出動，限於符合三要件的情況，原則上需要國會事前承認。

第1篇總結與下一篇預告

第1篇讀了白皮書的「入口」與「基礎」。卷首特集呈現新戰法與日本周邊環境，把強化防衛力與生活、經濟連結起來。第Ⅱ部則顯示，日本的防衛立足於憲法之下貫徹專守防衛的基本方針，透過三文件由方針具體化為數字，2026年度防衛相關經費以歲出基礎編列8兆8,093億日圓。自衛隊行動時，由誰下令、走什麼程序，都依各項法律而定。

第2篇將閱讀第Ⅰ部的前半。整理白皮書如何記述全球安全保障環境、俄羅斯的侵略與烏克蘭、美國、中國、美中關係與台灣、朝鮮半島、俄羅斯，同樣以白皮書本身的記述為準。

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最後留一句筆者的話。900頁的白皮書，一次讀完容易被數字和制度淹沒。先把三文件與預算的結構放在腦中，後面章節出現的數字就比較容易找到定位。

本文是解讀令和8年版防衛白皮書的全5篇系列之一。其他各篇如下。

• 第2篇 日本周邊的安全環境（上半）
• 第3篇 世界的安全保障情勢與新的作戰方式
• 第4篇 自國的防衛體制、日美同盟與理念相近國家
• 第5篇 防衛產業的基盤與守護人才的作法

參考文獻

Footnotes

1. 日本防衛省《令和8年版 防衛白皮書》（日文原名「防衛白書」）。原文載明PDF公開位置為 https://www.mod.go.jp/j/press/wp/wp2026/pdf/ 。PDF的頁序比印刷頁碼大10。 ↩

2. 同上，卷首特集「通往未來的安全保障」開頭（印刷頁碼1）。 ↩

3. 同上，卷首特集「把對未來的不安化為希望」（印刷頁碼3）。 ↩

4. 同上，卷首特集「新戰法的登場」（印刷頁碼5至6）。 ↩

5. 同上，同一特集的後續（印刷頁碼7至8）。 ↩

6. 同上，卷首特集「日本周邊嚴峻的安全保障環境」（印刷頁碼9至17）。 ↩

7. 同上，卷首特集「為了保衛日本」（印刷頁碼19至20）。 ↩ ↩²

8. 同上，卷首特集自「運用無人機的防衛方式」至「結語」（印刷頁碼21至36）。SHIELD的全名與無人載具圖在印刷頁碼22。 ↩ ↩²

9. 同上，第Ⅱ部第1章第1節「確保安全保障的方策」（印刷頁碼237）。 ↩

10. 同上，第Ⅱ部第1章第2節1「憲法與自衛權」（印刷頁碼237）。 ↩

11. 同上，第Ⅱ部第1章第2節2「政府對憲法第9條主旨的見解」（印刷頁碼238）。 ↩ ↩²

12. 同上，第Ⅱ部第1章第2節3「基本政策」（印刷頁碼238至239）。 ↩ ↩²

13. 同上，第Ⅱ部第1章第2節3之4「確保文人統制」（印刷頁碼239）。 ↩

14. 同上，第Ⅱ部第1章第3節「安全保障政策的體系」（印刷頁碼241）。 ↩ ↩²

15. 同上，第Ⅱ部摘要與圖表Ⅱ-1-3-1「國家安全保障戰略、國家防衛戰略、防衛力整備計畫與年度預算的關係」（印刷頁碼236、241）。 ↩

16. 同上，第Ⅱ部第2章第2節「國家防衛戰略概要」（印刷頁碼244至246）。 ↩

17. 同上，圖表Ⅱ-2-2-1「大幅強化防衛力時重視的7項機能與能力」（印刷頁碼247）。 ↩

18. 同上，第Ⅱ部第2章第2節1（1）（印刷頁碼245至246）。 ↩

19. 同上，第Ⅱ部第2章第2節1（1）（印刷頁碼245）。 ↩

20. 同上，第Ⅱ部第2章第3節4「所需經費等」（印刷頁碼252）。 ↩

21. 同上，第Ⅱ部第2章第3節2「自衛隊的體制等」（印刷頁碼251至252）。新設時間依同頁註記。 ↩

22. 同上，第Ⅱ部第1章第4節「關於『三文件』的修訂」（印刷頁碼242至243）。2025年度約2.0%，見第Ⅱ部第2章第4節5的註8（印刷頁碼258）。 ↩ ↩² ↩³

23. 同上，第Ⅱ部第2章第4節1「2026年度防衛相關經費概要」與圖表Ⅱ-2-4-1（印刷頁碼253）。 ↩ ↩²

24. 同上，圖表Ⅱ-2-4-2「防衛相關經費（當初預算）的走勢」（印刷頁碼254）。 ↩

25. 同上，第Ⅱ部第2章第4節2「防衛相關經費的明細」與圖表Ⅱ-2-4-4「防衛相關經費的結構」（印刷頁碼254至256）。 ↩ ↩² ↩³

26. 同上，圖表Ⅱ-2-4-3「防衛相關經費的用途別分類（2026年度）」（印刷頁碼255）。 ↩

27. 同上，第Ⅱ部第2章第4節3「最佳化的作為」（印刷頁碼257）。 ↩

28. 同上，第Ⅱ部第2章第4節4「確保強化防衛力的財源」（印刷頁碼257）。 ↩ ↩²

29. 同上，第Ⅱ部第2章第4節5「與各國的比較」與圖表Ⅱ-2-4-5「主要國家國防費比較（2025年度）」（印刷頁碼258）。 ↩ ↩²

30. 同上，第Ⅱ部第3章第1節「國家安全保障會議」（印刷頁碼260）。 ↩

31. 同上，第Ⅱ部第3章第2節1「支撐防衛力的組織」（印刷頁碼261）。 ↩

32. 同上，第Ⅱ部第3章第2節，圖表Ⅱ-3-2-2與圖表Ⅱ-3-2-5，以及「輔佐防衛大臣的體制」（印刷頁碼262、265）。 ↩

33. 同上，第Ⅱ部第3章第2節2「自衛隊的聯合運用體制」（印刷頁碼265至266）。 ↩

34. 同上，第Ⅱ部第3章第2節3「統合作戰司令部」1「意義」（印刷頁碼266）。 ↩

35. 同上，第Ⅱ部第3章第2節3之2「與統合幕僚監部的關係」（印刷頁碼266至267）。 ↩

36. 同上，第Ⅱ部第4章1「自衛隊的任務」與圖表Ⅱ-4-1（印刷頁碼268）。 ↩ ↩²

37. 同上，第Ⅱ部第4章2「日本的防衛」1、2與圖表Ⅱ-4-2（印刷頁碼268至270）。 ↩ ↩²

38. 同上，第Ⅱ部第4章2之3「國民保護」（印刷頁碼269至270）。 ↩

39. 同上，第Ⅱ部第4章3「維持公共秩序與因應未達武力攻擊的侵害等」的主要行動（印刷頁碼270至275）。 ↩ ↩²

40. 同上，第Ⅱ部第4章4「因應重要影響事態」（印刷頁碼275至276）。 ↩ ↩²

41. 同上，第Ⅱ部第4章5之1「因應國際和平共同因應事態」（印刷頁碼276至277）。 ↩

42. 同上，第Ⅱ部第4章5之2「國際和平合作業務」（印刷頁碼277至278）。 ↩

43. 同上，第Ⅱ部第4章5之3「國際緊急援助活動」（印刷頁碼278）。 ↩